ĐĂNG TRÊN TẠP CHÍ KHPL SỐ 4.2001

NGHĨA VỤ KIỂM SOÁT Ô NHIỄM KHÔNG KHÍ TẦM XA

NGUYỄN PHÚC THỦY HIỀN
Thạc sĩ, Giảng viên khoa Luật Thương mại – ĐH Luật TP.HCM

Khí quyển không phải là một thành phần môi trường dễ xác định. Do bao gồm một thành phần không khí luôn chuyển động nên không thể đồng nhất khí quyển với không phận, có nghĩa là khoảng không gian phía trên mặt đất thuộc chủ quyền quốc gia. Cũng không thể xem khí quyển là một nguồn tài nguyên dùng chung (shared resources) vượt quá giới hạn chủ quyền quốc gia (như biển cả), trừ trường hợp gây ô nhiễm không khí xuyên biên giới, ảnh hưởng đến các quốc gia láng giềng hoặc toàn khu vực. Ô nhiễm không khí thường rất khó kiểm soát, một phần do phạm vi ảnh hưởng của loại ô nhiễm này, có nghĩa là trong hầu hết các trường hợp, tổn hại gây ra không chỉ cho bầu khí quyển nơi có nguồn phát thải mà còn xa hơn rất nhiều. Ô nhiễm từ một vùng thuộc chủ quyền của một quốc gia có thể gây hậu quả nghiêm trọng cho những quốc gia láng giềng, thậm chí cho cả thế giới, do tính thống nhất của môi trường. Vì vậy, các quốc gia có nghĩa vụ kiểm soát và quản lý các nguồn thải, trong phạm vi quốc gia hoặc những khu vực thuộc chủ quyền quốc gia, có khả năng gây ô nhiễm nghiêm trọng đến môi trường toàn cầu hoặc tác hại xuyên biên giới.

CƠ SỞ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN

Nghĩa vụ này lần đầu tiên được hình thành từ vụ tranh chấp Trail Smelter giữa Canada và Mỹ (1939–1941). Phiên xử trọng tài được thành lập nhằm xác định liệu khói thải từ lò luyện kim Trail ở Canada, nằm cách biên giới với Mỹ bảy dặm, có gây thiệt hại cho tiểu bang Washington hay không, và nếu có, lò luyện kim phải bồi thường bằng hình thức nào cũng như phải có những biện pháp nào nhằm ngăn ngừa những tác hại trong tương lai. Trọng tài vụ Trail Smelter phán quyết “không quốc gia nào có quyền sử dụng hoặc cho phép sử dụng lãnh thổ của mình để phát tán khói gây thiệt hại nghiêm trọng đến lãnh thổ, tài sản và người dân của quốc gia khác; những thiệt hại phải thể hiện ở những chứng cứ xác thực và thuyết phục”(1 ). Vấn đề chứng cứ đã được kết luận bằng các thí nghiệm khoa học, và trong phán quyết cuối cùng, hoạt động của lò luyện kim phải bị hạn chế. Như vậy, theo tập quán quốc tế, các quốc gia chịu trách nhiệm về mọi tổn thất gây ra do vi phạm nghĩa vụ kiểm soát ô nhiễm không khí xuyên biên giới.

Ngoài ra, mặc dù vụ Trail Smelter chỉ đề cập một loại nguồn gây ô nhiễm xuyên biên giới, quy định này, như kết luận của trọng tài, về nguyên tắc có thể áp dụng cho hầu hết các loại nguồn gây ô nhiễm không khí tầm xa. Những kỹ thuật hiện đại về quan trắc và thí nghiệm giúp tính toán với độ chính xác hợp lý khối lượng các chất gây ô nhiễm xuyên biên giới phát thải từ từng quốc gia và xác định những khu vực bị ảnh hưởng. Vì vậy, việc thu thập những chứng cứ cần thiết, thậm chí đạt tiêu chuẩn “xác thực và thuyết phục” như trong phán quyết của vụ Trail Smelter, không còn là một chướng ngại tiềm tàng để xác định trách nhiệm đối với việc gây ô nhiễm không khí tầm xa. Do đó, các quốc gia phải chịu trách nhiệm đối với bất kỳ thiệt hại, thỏa mãn “chuẩn mực” nghiêm trọng, gây ra do hành vi vi phạm luật quốc tế. Tuy nhiên, sau tranh chấp Gabcikovo – Nagymaros (1997) giữa Hungary và Slovakia về việc thay đổi dự án xây dựng đập Gabcikovo trên sông Danube, trong đó Hungary kiện Czecho-Slovakia (hiện nay chỉ còn Slovakia) đã vi phạm nghĩa vụ hợp tác thiện chí (nguyên tắc “láng giềng thân thiện” – good neighborliness), gây tác hại đến những nguồn tài nguyên dùng chung, Tòa án Quốc tế quyết định mức độ thiệt hại, nếu có, là “đáng kể”(2 ).

Trước đó, nghĩa vụ này được đề cập trong Nguyên tắc 21, Tuyên bố Stokholm 1972, “các quốc gia… có trách nhiệm bảo đảm những hoạt động thuộc chủ quyền quốc gia không gây thiệt hại đến môi trường của các quốc gia khác hoặc các khu vực vượt quá giới hạn chủ quyền quốc gia”(3 ). Nguyên tắc không quy định rõ ràng về mức độ cũng như đối tượng chịu thiệt hại như trong phán quyết của vụ Trail Smelter (hay Gabcikovo – Nagymaros), do sự khác nhau về đối tượng bảo vệ của hai “nguyên tắc”. Trọng tài vụ Trail Smelter tập trung vào những tài sản bị thiệt hại ở Mỹ, trong khi Nguyên tắc 21 đề cập đến thiệt hại về môi trường nói chung, tức là có khả năng gây tổn hại về sức khỏe cho con người. Mặt khác, do trong một vài trường hợp không thể thu thập được những chứng cứ cho thấy có thiệt hại đến sức khỏe hay tài sản hay môi trường, ví dụ những chất thải phóng xạ thường không gây hậu quả tức thời (vụ tranh chấp do thử vũ khí hạt nhân (Nuclear Test) giữa Úc/ New Zealand và Pháp, 1973–1974(4 ). Vì vậy, về cơ bản, cũng không cần phải có ngay những bằng chứng xác thực và thuyết phục về thiệt hại.

Các quy tắc tập quán ảnh hưởng đáng kể đến thực tiễn giải quyết tranh chấp song phương về ô nhiễm không khí liên quan đến các quốc gia, ví dụ Mỹ, Canada, Na Uy, Thụy Điển, Anh, Đức và Pháp. Tuy nhiên, dường như không có một giải pháp nào cho vấn đề ô nhiễm không khí hay mưa acid của khu vực Bắc Mỹ hay Châu Âu. Mặc dù các quốc gia thường xuyên chịu tác hại bởi ô nhiễm, ví dụ Bắc Âu hoặc Canada, thỉnh thoảng viện dẫn Nguyên tắc 21, Tuyên bố Stockholm hoặc vụ Trail Smelter, họ vẫn thích thương lượng về tiêu chuẩn phát thải với các quốc gia gây ô nhiễm, và hình thành những quy định quốc tế trên cơ sở xem xét lợi ích của cả đôi bên, mà không đả động gì đến vấn đề bồi thường cho những tổn hại lâu dài mà mình phải gánh chịu.

Ở các khu vực khác, tình hình cũng không khả quan hơn. Ví dụ, vụ cháy rừng trên hai đảo Kalimantan và Sumatra, Indonesia vào năm 1997 – 1998 đã gây ra những thiệt hại đặc biệt nghiêm trọng về tài sản, sức khỏe con người, sự suy giảm những giống loài động, thực vật quý hiếm tại hầu hết các nước trong khu vực (Singapore, Malaysia, Brunei, Philippines,…) và đặc biệt lượng khí nhà kính phát thải trong đám cháy đã làm trầm trọng thêm tiến trình nóng dần lên của vỏ trái đất. Rõ ràng ở đây đã có sự thiếu cẩn trọng của một quốc gia trong việc kiểm soát những hoạt động thuộc chủ quyền của mình, gây thiệt hại đến môi trường của các quốc gia khác (hoặc các khu vực vượt quá giới hạn chủ quyền quốc gia). Tuy nhiên, đã không có bất kỳ yêu cầu được bồi thường thiệt hại được đặt ra từ các quốc gia. Thay vào đó, Hiệp hội các quốc gia Đông Nam Á (ASEAN) đã xây dựng một kế hoạch hành động (Regional Haze Action Plan) nhằm phòng ngừa và quan trắc tình hình khói thải từ những đám cháy và tìm những giải pháp để khắc phục tác hại. Ngoài ra, Hội nghị Bộ trưởng ASEAN lần sáu (tháng 4/1999) đã thông qua chính sách không đốt (zero-burning policy) nhằm kiểm soát tình trạng phá rừng làm rẫy, hoặc lập đồn điền, rất phổ biến ở hầu hết các quốc gia trong khu vực(5 ).

Do đó, thiết lập một quy tắc nhằm bồi thường thiệt hại sẽ không thích hợp bằng xác định nội dung nghĩa vụ kiểm soát và ngăn ngừa ô nhiễm không khí. Muốn vậy, cần nhiều tiêu chuẩn cụ thể hơn nhằm thực hiện đầy đủ nguyên tắc phòng ngừa, và chỉ có thể đạt được thông qua thương lượng và hợp tác quốc tế. Hợp tác khu vực trong việc kiểm soát ô nhiễm không khí tầm xa thể hiện rõ ràng nhất ở châu Âu, nơi tình trạng mưa acid ở mức độ trầm trọng nhất. Từ năm 1975, Hội nghị về An ninh và Hợp tác châu Âu đã tạo một động lực chính trị cần thiết cho sự ban hành một chính sách chung về kiểm soát ô nhiễm không khí, và những biện pháp đặc biệt đã được thảo luận thông qua Ủy ban Kinh tế khu vực châu Âu của Liên Hiệp Quốc(6 ) ví dụ thành lập chương trình quan trắc châu Âu năm 1976, và sau đó vào năm 1979 ban hành Công ước Geneva về ô nhiễm không khí tầm xa.

NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA CÔNG ƯỚC GENEVA

Công ước này được coi như là thỏa thuận khu vực duy nhất quy định việc kiểm soát ô nhiễm không khí tầm xa, trong đó bầu khí quyển châu Âu được coi như là một nguồn tài nguyên dùng chung và do đó bắt buộc các quốc gia phải có sự hợp tác xây dựng và thực hiện các biện pháp kiểm soát ô nhiễm cũng như những tiêu chuẩn phát thải chung. Vì vậy, mục tiêu của Công ước là ngăn ngừa, giảm thiểu và kiểm soát ô nhiễm không khí tầm xa, từ bất kể nguồn gây ô nhiễm nào, nhưng không quy định trách nhiệm đối với tổn hại do ô nhiễm không khí. Công ước có hiệu lực năm 1983, và hiện nay hơn 30 quốc gia ở Tây và Đông Âu tham gia, kể cả Liên bang Nga và tất cả các quốc gia là nguồn gây ô nhiễm chủ yếu. Canada và Mỹ cũng đã phê chuẩn. Các quốc gia chịu thiệt hại từ ô nhiễm không khí không thỏa mãn với những quy định của Công ước, tuy nhiên sự thống nhất chỉ có thể đạt được trên cơ sở những cam kết về lợi ích thiết thực của các bên.

Ô nhiễm không khí tầm xa là loại ô nhiễm ảnh hưởng đến một khoảng cách mà khó có thể phân biệt được những nguồn phát thải riêng biệt hay những nhóm nguồn gây ô nhiễm (Điều 1, b)(7 ). Do đó, vụ Trail Smelter sẽ không thuộc phạm vi của định nghĩa này, mà chỉ những vấn đề khu vực như mưa acid hay những chất thải có khả năng phát tán xa. Công ước cũng không chỉ giới hạn ở những ảnh hưởng có hại đến sức khỏe hoặc tài sản mà được quy định rộng hơn, thậm chí hơn cả những quy định trong các thỏa ước về ô nhiễm môi trường biển, bao gồm tổn hại đến nguồn sinh vật, hệ sinh thái, cơ sở hạ tầng và việc sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên môi trường (Điều 1, a). Tóm lại, mục đích của Công ước là giảm đến mức thấp nhất các tổn hại tiềm tàng đến môi trường.

Công ước không quy định bất kỳ một nghĩa vụ cụ thể nào về việc cắt giảm các nguồn ô nhiễm không khí, mà các bên chỉ cam kết xây dựng một chính sách kiểm soát ô nhiễm, trên cơ sở những nguyên tắc và mục tiêu chung. Với những từ ngữ không mang tính cưỡng chế, ví dụ nghĩa vụ “nỗ lực hạn chế” và “dần dần cắt giảm và ngăn ngừa” ô nhiễm không khí (Điều 2), Công ước bị xem chẳng hơn một “chiến thắng biểu trưng” nhằm làm yên tâm cả người gây ô nhiễm và nạn nhân, nghĩa là các quốc gia cam kết xây dựng chính sách, chiến lược và những biện pháp kiểm soát, nhưng phải cân đối với sự phát triển và tính khả thi kinh tế của các công nghệ hữu hiệu nhất sẵn có (Điều 6). Vì vậy, các quốc gia có toàn quyền quyết định mức độ nỗ lực kiểm soát ô nhiễm của họ, cũng như chi phí họ sẵn lòng bỏ ra cho toàn bộ quá trình phát triển kinh tế. Đối với một số quốc gia gây ô nhiễm chủ yếu, ví dụ Anh và Tây Đức, nghĩa vụ linh động này là điều kiện tiên quyết để họ phê chuẩn Công ước vào năm 1979, và tạo điều kiện để Mỹ tiếp tục gây ô nhiễm trầm trọng cho Canada mà không vi phạm Công ước.

Công ước Geneva cũng quy định về nghĩa vụ thông báo và thảo luận trong trường hợp có những rủi ro nghiêm trọng có thể dẫn đến ô nhiễm tầm xa. Những quy định này khá lỏng lẻo so với những quy tắc tập quán liên quan đến quá trình thảo luận về những rủi ro đối với các nguồn tài nguyên dùng chung. Quy định này chỉ được áp dụng đối với những thay đổi chủ yếu trong chính sách hoặc sự phát triển công nghiệp có khả năng gây ra những thay đổi đáng kể về ô nhiễm không khí tầm xa, và do đó các quốc gia mới có nghĩa vụ thông báo cho các quốc gia khác. Nếu không, việc thảo luận chỉ được tổ chức do yêu cầu của các bên “thực sự bị ảnh hưởng hoặc có khả năng bị một rủi ro đáng kể về ô nhiễm không khí tầm xa” (Điều 5), có nghĩa là cơ chế thảo luận không hiệu quả bằng những Công ước liên quan đến Đánh giá Tác động Môi trường (nghĩa vụ tổ chức thảo luận ngay từ khi đề xuất dự án sau khi đã thông báo cho tất cả các bên có khả năng chịu tổn hại từ hoạt động phát triển để họ có thể tham gia).

Ngoại trừ những khiếm khuyết đã nêu, Công ước Geneva đã xây dựng được một khung pháp lý cho sự hợp tác và tạo tiền đề cho việc phát triển những biện pháp kiểm soát ô nhiễm. Các điều 3, 4, 5 và 8 xác định nghĩa vụ các quốc gia trao đổi thông tin, nghiên cứu và thảo luận về chính sách, chiến lược và các biện pháp nhằm cắt, giảm ô nhiễm không khí. Công ước là cơ sở để tiếp tục nghiên cứu về vấn đề này nhằm tìm những giải pháp để cùng hợp tác giải quyết. Các bên đều nhất trí về ảnh hưởng tích cực của Công ước đối với việc kiểm soát ô nhiễm không khí và quản lý chất lượng không khí trong khu vực, thể hiện ở những hành động của các quốc gia để cải thiện môi trường, giảm tỷ lệ phát thải ô nhiễm, và phát triển công nghệ. Ở một mức độ nào đó, Công ước được xem là một thành công đáng khích lệ, đặc biệt đối với việc làm thay đổi chính sách trong Cộng đồng châu Âu và thúc đẩy mối quan tâm của công chúng đối với vấn đề này.

Tuy nhiên, Công ước Geneva chỉ có giá trị ràng buộc với một số quốc gia châu Âu và Bắc Mỹ, trong khi đó vấn đề ô nhiễm không khí xuyên biên giới đang đe dọa sự tồn tại của cả nhân loại. Do đó, ở mức độ toàn cầu, cơ sở để xác định trách nhiệm đối với hành vi gây ô nhiễm không khí tầm xa vẫn là nghĩa vụ tập quán quốc tế, đã trình bày ở phần đầu.·

(1) Tạp chí Luật Quốc tế, số 35 (Mỹ xuất bản – bản tiếng Anh), 1941, tr. 716.

(2) Phán quyết của Tòa án Quốc tế, tin Internet – http://www.icj-cij.org/.

(3) Hội nghị của Liên Hiệp Quốc về Môi trường Con người, Stokholm, 1972.

(4) Xem chú thích 2.

(5) Tin Internet – http://www.haze-online.or.id/fierynews.

(6) Hiệp ước Helsinki 1975, Tạp chí thông tin Luật Quốc tế, số 14 (bản tiếng Anh), 1975, tr. 1307-1309.

(7) Tác giả tự dịch từ bản tiếng Anh – Công ước về ô nhiễm không khí tầm xa (Geneva, 1979), Hệ thống văn bản Luật Môi trường Quốc tế, Viện nghiên cứu Asser (Hà Lan), 1997, tr. 113

Nguồn:http://www.hcmulaw.edu.vn/hcmulaw/index.php?option=com_content&view=article&id=111:tc2001s4nvksonkk&catid=64:tc2001s4&Itemid=62

Post a comment or leave a trackback: Trackback URL.

Gửi phản hồi

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Log Out / Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Log Out / Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Log Out / Thay đổi )

Google+ photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google+ Log Out / Thay đổi )

Connecting to %s

%d bloggers like this: